連續(xù)下了一天多雨后，7月30日上午10時(shí)，劉斌在微信群收到緊急通知，鎮(zhèn)上要求野三坡景區(qū)的所有商戶，當(dāng)天必須讓游客全部撤離。50多歲的劉斌，是河北省淶水縣野三坡鎮(zhèn)下莊村村民，經(jīng)營著一家農(nóng)家樂，他送走游客，趕緊把一樓的家電和貴重物品搬到二樓。

發(fā)源于河北淶源的拒馬河流經(jīng)野三坡景區(qū)，不少村民的家離河道只有一二十米遠(yuǎn)。2012年“7·21”北京特大暴雨后，拒馬河出現(xiàn)1963年之后的最大洪峰，野三坡景區(qū)水路電訊全部中斷，15000多名游客滯留景區(qū)。但“7·21”的洪水對(duì)劉斌影響不大，他的農(nóng)家樂離拒馬河約20米，房后是山坡，陽臺(tái)和蓋起的二層小樓總共接近10米高。那次拒馬河漲了約5米，淹到他家時(shí)，水都沒漫過陽臺(tái)。

7月31日上午，劉斌把孩子送到百米外地勢較高的學(xué)校，村里不少人臨時(shí)轉(zhuǎn)移至此。劉斌和妻子回到家，傍晚約6點(diǎn)，村里突然來了大水，不到1個(gè)小時(shí)，二樓就被淹了。劉斌看著家具都被沖走，想逃已來不及，穿著短褲和背心，和妻子匆忙爬到了屋頂，又借著一架高梯，越過房頂逃向山里。8月3日，河北保定市淶水縣委宣傳部發(fā)布通報(bào)稱，野三坡景區(qū)全境受災(zāi)，波及15鄉(xiāng)鎮(zhèn)、284村，景區(qū)遭受毀滅性損毀。

7月29日以來，受臺(tái)風(fēng)“杜蘇芮”和亞熱帶副高壓的影響，華北、黃淮地區(qū)遭遇極端強(qiáng)降雨。8月3日，國家氣象中心副主任張恒德在新聞發(fā)布會(huì)上評(píng)價(jià)，此次京津冀等地區(qū)域降雨過程極為罕見，強(qiáng)度超過華北歷史上三次極端暴雨過程，分別是1996年“96·8”、2012年“7·21”和2016年7月18日至20日，北京降雨持續(xù)時(shí)間達(dá)83小時(shí)。

暴雨對(duì)海河流域的城市造成了一系列連鎖極端災(zāi)害。上游的北京房山區(qū)、門頭溝區(qū)等地山區(qū)暴發(fā)山洪，中下游的河北省涿州市等平原地區(qū)遭遇洪災(zāi)。8月5日，永定河廊坊段出現(xiàn)80米決口，下游的天津還在等待子牙新河的洪水入境。

中國工程院院士、國務(wù)院鄭州“7·20”特大暴雨洪澇災(zāi)害調(diào)查專家組組長張建云曾在2022年一次分享中提到，受地形、氣候影響，華北平原是暴雨洪澇的敏感區(qū)和多發(fā)區(qū)，未來極端天氣將增多。多位專家稱，此輪華北極端強(qiáng)降雨背后，暴露出北方城市應(yīng)對(duì)極端天氣仍缺乏經(jīng)驗(yàn)。

超出認(rèn)知的暴雨和洪災(zāi)

8月1日下午，涿州市東仙坡鎮(zhèn)三步橋村的村民在網(wǎng)上發(fā)出求助，村里有100多人被困，洪水已經(jīng)淹沒住所的一樓。村民張亮向《中國新聞周刊》回憶，水是從7月31日晚上11點(diǎn)漲起來的，當(dāng)天下午，村干部發(fā)出通知，要求村民抓緊轉(zhuǎn)移至地勢較高的鎮(zhèn)中學(xué)。他和大部村民一樣，只是將老人和小孩送到了安置點(diǎn)，自己留在家里觀察雨情。

“說是要撤離，但在農(nóng)村，誰家沒有雞鴨牛羊的，總得留個(gè)人在家，怕重要物件沖跑了”。張亮說。但他沒想到，到了晚上，洪水突然漫進(jìn)屋子，水位迅速抬高，他來不及跑，只能匆忙撈了兩包方便面，爬到房頂。缺水、缺糧，手機(jī)沒有信號(hào)。30多個(gè)小時(shí)后，張亮和其他村民才被一支民間救援隊(duì)轉(zhuǎn)運(yùn)出來。

7月29日，針對(duì)此輪華北極端強(qiáng)降雨，中國氣象局已作出預(yù)報(bào)，并啟動(dòng)重大氣象災(zāi)害(暴雨)一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。但現(xiàn)實(shí)中，極端暴雨的強(qiáng)度以及帶來的危害，幾乎超出所有人的預(yù)料。

這輪強(qiáng)降雨中，北京降雨量的極值是744.8毫米，在昌平區(qū)的王家花園水庫，遭遇北京地區(qū)140年來最大降雨。8月3日，新華社從河北省防汛抗旱指揮部辦公室獲悉，7月27日以來，河北全省降雨量7天的降雨折合成水量，達(dá)275億立方米，相當(dāng)于全省大中型水庫總庫容的2倍多，共轉(zhuǎn)移約122萬人，其中，蓄滯洪區(qū)轉(zhuǎn)移85.72萬人。

涿州地處保定北部，東臨北京大興區(qū)，北接房山區(qū)，是此次京津冀地區(qū)受洪災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)之一。8月1日，河北省涿州市公安局在社交平臺(tái)發(fā)布求救信息，稱涿州全域停水，部分停電，需要大量船只轉(zhuǎn)移群眾。據(jù)涿州市官方消息，7月29日至8月1日上午，涿州全市平均降雨量為355.1毫米，146個(gè)村居、超過13萬人受災(zāi)。

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員賈紹鳳向《中國新聞周刊》介紹說，涿州受災(zāi)，部分由地形所致。涿州位于太行山、燕山的交界處，地形呈喇叭口狀。此次強(qiáng)降雨過程中，東南氣流在此盤踞，暴雨強(qiáng)度最大。同時(shí)，涿州位于沖積扇平原，這意味著，多條河流出了山口，“第一站”便是涿州。

7月下旬至8月上旬，本就是涿州暴雨洪水頻發(fā)的時(shí)期。但近100年來，涿州只經(jīng)歷過幾次大洪水。2022年，中國水利水電科學(xué)研究院發(fā)布《涿州文化產(chǎn)業(yè)綜合項(xiàng)目A01地塊建設(shè)工程洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告》(以下簡稱《評(píng)估報(bào)告》)，其中提到，1963年8月2日~10日，涿州境內(nèi)及西部山區(qū)連降大雨，各條河流洪水猛漲，涿州市被水圍困，西面和北面淹沒的深度約兩米，“登城西望，一片汪洋，村莊難辨”，是最大的一次水災(zāi)。1996年8月，北拒馬河發(fā)生1964年以來最大洪水，38個(gè)村受淹。再就是2012年“7·21”特大暴雨后，7月22日，上游來水從北拒馬河行洪，造成4.8億元的直接經(jīng)濟(jì)損失。

一位熟悉涿州水利的人士向《中國新聞周刊》提到，北京房山的鎮(zhèn)江營村臨近涿州，位于北拒馬河上游，村里有一座年代久遠(yuǎn)的鐵索吊橋橫跨北拒馬河，曾經(jīng)歷過1986年、1996年、1998年、2012年的洪水，吊橋巋然不動(dòng)。但8月1日早上，洪水過境，當(dāng)?shù)厝税l(fā)現(xiàn)，這座橋已不見蹤影。“涿州市多年沒發(fā)過大洪水，大家對(duì)洪災(zāi)的意識(shí)是缺乏的，都心存僥幸。”上述熟悉涿州水利的人士說。

多位救援人員向《中國新聞周刊》介紹，此次救援的挑戰(zhàn)也遠(yuǎn)高于“7·21”和鄭州“7·20”特大暴雨時(shí)期。8月2日上午，中國皮劃艇協(xié)會(huì)新興項(xiàng)目委員會(huì)主任金紹輝告訴《中國新聞周刊》，前一天凌晨，他們一行人帶著皮劃艇抵達(dá)涿州。“很多道路不通，我們只能哪條路通，就往哪兒走。”金紹輝說。此外，洪水進(jìn)入平原，行洪速度放緩。水下很多雜物，鐵片、樹枝，甚至電線等障礙，隨時(shí)可能阻攔、破壞船艇。部分救援隊(duì)只能先清理障礙，再想辦法救援。

8月2日，此輪京津冀降雨已陸續(xù)結(jié)束。河北省水利廳副廳長李娜在接受央視采訪時(shí)提到，由于河道水位回落是有一個(gè)過程的，據(jù)預(yù)測，后期涿州還有3億~4億立方米的水要過境。

中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師程曉陶8月3日對(duì)《中國新聞周刊》解釋說，連續(xù)性強(qiáng)降雨后，許多水仍留在山區(qū)土壤里，是一個(gè)逐步釋放的過程，目前流量減小，還會(huì)持續(xù)性向下游匯聚，但洪峰已經(jīng)過去，不會(huì)給下游造成像前幾天那樣的壓力。

未來幾天，隨著海河流域洪水過程演進(jìn)，天津?qū)⒚媾R行洪壓力。天津市是海河流域五大河系的入海口，大清河、永定河、子牙新河、薊運(yùn)河的洪水都會(huì)涌向天津。據(jù)報(bào)道，8月6日，天津市水文水資源管理中心發(fā)布大清河洪水紅色預(yù)警，河道將超過保證水位。8月8日左右，上游的洪水預(yù)計(jì)將進(jìn)入天津?yàn)I海新區(qū)子牙新河。

海委水旱災(zāi)害防御處處長楊志剛?cè)涨敖邮懿稍L時(shí)提到，北方堤防長期未經(jīng)過大洪水檢驗(yàn)，尤其是長時(shí)間受洪水浸泡的地方，可能會(huì)發(fā)生坍塌或灌涌等險(xiǎn)情。各地防汛部門一定要加強(qiáng)巡查防守，及時(shí)消除隱患，切實(shí)保障行洪安全。

涿州的水從哪里來?

上述熟悉涿州水利的人士介紹，涿州市有兩大水系，一是海河流域永定河水系，流經(jīng)涿州東北角，對(duì)涿州市影響不大;另一個(gè)是海河流域的大清河水系，其中的小清河、大石河(又稱琉璃河)、北拒馬河三條主要河流呈扇狀結(jié)構(gòu)在涿州市東北部匯成一條河流，被稱作白溝河，同樣也屬于大清河水系。白溝河一路向南，流出約十公里，成為廊坊和保定市的界河。

北拒馬河是涿州市最主要的行洪河道之一。拒馬河從太行山麓流出后，在河北淶水縣分為南北兩支。其中，北拒馬河?xùn)|流至北京市房山區(qū)，在鎮(zhèn)江營村入涿州，又分為北、中、南三個(gè)河道。據(jù)公開資料，北拒馬河在涿州的河道彎曲，漫灘行洪，河道擺動(dòng)不定，形成了大片洼套，歷史上又稱“千河套”。套，即河流拐彎的地方，地勢較低。當(dāng)?shù)卦S多地方以“套”命名，比如刁窩套，其所在區(qū)域，便是小清河、大石河、北拒馬河的匯聚地，也是小清河分洪區(qū)洪水的必經(jīng)之路，此次洪災(zāi)極為嚴(yán)重。大石河發(fā)源于北京市房山區(qū)的百花山南麓，源短流急，河水出了山便進(jìn)入涿州。小清河發(fā)源于北京市門頭溝的九龍山，過房山后，進(jìn)入涿州。

程曉陶向《中國新聞周刊》表示，這輪暴雨中，北拒馬河和大石河洪峰流量非常極端，它們在涿州交匯，造成了嚴(yán)重洪災(zāi)。水文監(jiān)測顯示，此次降雨過程中，北拒馬河的洪峰流量高達(dá)6200立方米/秒，2012年“7·21”特大暴雨時(shí)，這一數(shù)字是2570立方米/秒。大石河上游的水文監(jiān)測點(diǎn)被山洪沖毀，最后監(jiān)測的洪峰流量已達(dá)3300立方米/秒，遠(yuǎn)高于“7·21”時(shí)1280立方米/秒的洪峰流量。

8月1日，新華社從河北防汛抗旱指揮部獲悉，7月31日起，河北先后啟用7個(gè)蓄滯洪區(qū)，包括大陸澤、寧晉泊、小清河分洪區(qū)，蘭溝洼、東淀、獻(xiàn)縣泛洪區(qū)，永定河泛區(qū)，以減輕京津防洪壓力。其中，涿州境內(nèi)包含了小清河分洪區(qū)與蘭溝洼蓄滯洪區(qū)。《評(píng)估報(bào)告》介紹，小清河分洪區(qū)有兩大功能，分泄滯蓄當(dāng)?shù)厮臈l河流的洪澇水，以及承接永定河100年一遇洪水時(shí)的分洪水量，是永定河防洪體系的重要組成部分。

程曉陶解釋說，根據(jù)《永定河防御洪水方案》，只有當(dāng)永定河盧溝橋發(fā)生流量超過6200立方米/秒的洪水時(shí)，超標(biāo)洪水才能通過小清河分洪閘入大寧水庫。過去幾天，永定河盧溝橋攔河閘的最大洪峰為4649立方米/秒，不滿足啟動(dòng)小清河分洪閘的標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，涿州市開啟蓄滯洪區(qū)，并不是為了承接永定河的來水，而是緩解北拒馬河、大石河等本河系河流的來水壓力。上述涿州市水利系統(tǒng)人士也向《中國新聞周刊》解釋，永定河此次對(duì)涿州受災(zāi)的影響很小。

水利部海河水利委員會(huì)國際合作與科技處處長張存龍對(duì)《中國新聞周刊》介紹說，此輪暴雨給防洪調(diào)度帶來的難度，比1963年還要大。1963年8月的連續(xù)暴雨的中心區(qū)靠近河流的下游，但這次的中心區(qū)都在山區(qū)，雨水產(chǎn)流、匯流很快，下游來水也更加兇猛。

2012年“7·21”特大暴雨發(fā)生后，河北省保定市淶水、淶源成為洪災(zāi)的重災(zāi)區(qū)，淶水縣野三坡景區(qū)遭受自1986年開放以來最致命的重創(chuàng)。據(jù)2012年媒體報(bào)道，河北省防汛抗旱指揮部辦公室在相關(guān)新聞發(fā)布會(huì)上表示，野三坡景區(qū)上游的拒馬河干流無水庫等攔蓄工程，導(dǎo)致洪水迅猛，河道難以消化如此大的降水，但水庫修建須由國家統(tǒng)一規(guī)劃，種種原因致使當(dāng)?shù)匦藿ㄋ畮鞌R淺。

7月31日8時(shí)，涿州市防汛抗旱指揮部發(fā)布緊急通知稱，北拒馬河防洪進(jìn)入緊急狀態(tài)，河道兩側(cè)的洼套，因地勢低洼，出現(xiàn)緩洪、滯洪，將啟用小清河分洪區(qū)。

多位了解涿州市水利的受訪者均指出，北拒馬河上游沒有水利工程，是導(dǎo)致涿州市多處被淹的一個(gè)重要原因。程曉陶提到，北拒馬河上游沒有水庫攔蓄洪水，導(dǎo)致幾條河流的洪峰集中在涿州市交匯，使河道難以承受。“河道行洪能力是有限的，大石河源短流急，如果北拒馬河上游有水庫攔截，讓大石河的洪峰先過去，再把下一個(gè)洪峰放過來，就像汽車排隊(duì)上高速一樣，一天可以走很多車。但如今連高架的車也擠過來，就會(huì)造成交通堵塞。”程曉陶對(duì)《中國新聞周刊》說。

涿州市水利局多位工程師在2010年發(fā)表的論文《涿州市防洪體系與抗洪經(jīng)驗(yàn)探析》中提到，因北拒馬河無堤防，往往出現(xiàn)“大水大淹、小水小淹”的局面，加之永定河向小清河分洪形成的小清河和蘭溝洼蓄滯洪區(qū)，地勢低洼，極易造成全市洪水泛濫。

程曉陶介紹說，拒馬河在規(guī)劃上原本是要建水庫的，但因跨京冀兩地，修建水利工程考驗(yàn)著多部門的協(xié)調(diào)決策。

2004年，河北水利廳在接受《新京報(bào)》采訪時(shí)提到，在嚴(yán)重缺水的華北地區(qū)，拒馬河是常年有水的河流。北京曾想在房山區(qū)張坊鎮(zhèn)修建水庫，但河北不同意，核心在于水權(quán)的分配和補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。彼時(shí)，房山區(qū)有一則引水工程招標(biāo)公告，擬將流經(jīng)北京境內(nèi)的拒馬河水?dāng)r蓄后，引入燕山石化，作為工業(yè)用水，遭到河北反對(duì)，認(rèn)為這將造成下游斷流。

但隨著極端天氣增加，拒馬河沒有水庫導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)在凸顯。此輪強(qiáng)降雨中，野三坡景區(qū)及其周邊村鎮(zhèn)再次遭洪水重創(chuàng)。據(jù)央視報(bào)道，山洪將進(jìn)入野三坡百里峽景區(qū)的路面沖毀，大部分橋梁被沖毀，通訊和電力中斷。從路旁房屋的印記來看，山洪超過一人多高。

“處在拒馬河下游的縣市，近些年日益缺水，我們其實(shí)不希望上游修水庫。”上述熟悉涿州市水利的人士坦言，這種心理十分矛盾。一方面，發(fā)生這么大的洪水后，當(dāng)?shù)匦枰畮靵碚{(diào)蓄洪峰;但另一方面，不能為了防洪，使農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)受到威脅，“不是簡單非黑即白的事情，需要多學(xué)科多領(lǐng)域論證”。不過，程曉陶認(rèn)為，時(shí)隔多年后，此次河北受災(zāi)是一個(gè)契機(jī)，以審視是否需要建水庫。

待補(bǔ)的防洪工程短板

水庫、河道、堤防、蓄滯洪區(qū)，是江河防洪工程體系的組成部分。當(dāng)洪水來襲，先利用河道與堤防泄洪，運(yùn)用水庫攔蓄洪水，當(dāng)洪水超過一定標(biāo)準(zhǔn)，再適時(shí)啟用蓄滯洪區(qū)。

7月31日起，根據(jù)北拒馬河、琉璃河、白溝河的水情，涿州境內(nèi)的小清河分洪區(qū)、蘭溝洼蓄滯洪區(qū)先后開啟。

據(jù)上述熟悉涿州水利人士的提到，涿州范圍內(nèi)的蓄滯洪區(qū)，過去20多年內(nèi)都沒開啟過。《評(píng)估報(bào)告》提到，新中國成立后，小清河分洪區(qū)在1959年、1963年經(jīng)歷兩次較大的洪水，最近一次開啟，是為了應(yīng)對(duì)1996年洪災(zāi)。中國水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書長張博庭向媒體指出，北方城市蓄滯洪區(qū)啟用不頻繁，這使得公眾乃至有些地方干部可能都不知道，所在區(qū)域?qū)儆谛顪閰^(qū)。

專家指出，近些年來，一些北方城市放松警惕，蓄滯洪區(qū)無序建設(shè)，住在行洪河道、堤壩附近的人，也缺乏防洪意識(shí)，比如在蓋房時(shí)，可能會(huì)從土壩上取土，削弱堤壩的防洪能力。此次暴雨帶來的教訓(xùn)是，地方要重視蓄滯洪區(qū)管理，建好安全區(qū)，防洪堤壩要達(dá)標(biāo)。

白溝河是拒馬河流域的主要行洪河道，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為20年一遇。但《評(píng)估報(bào)告》提到，根據(jù)《白溝河治理工程(涿州段)初步設(shè)計(jì)報(bào)告》，白溝河右堤現(xiàn)狀不能達(dá)到防御設(shè)計(jì)要求，各段堤防堤身單薄、超高不足，建設(shè)年代較早，建設(shè)時(shí)填筑壓實(shí)要求較低，無法滿足一級(jí)堤防要求。

公開資料顯示，小清河、大石河等在河北境內(nèi)的河道治理、堤防、安全區(qū)建設(shè)均未實(shí)施，河道防洪標(biāo)準(zhǔn)不足5年一遇。涿州城西的北拒馬河南支右堤，基本無正式堤防，如果遇到50年一遇及以上洪水時(shí)，部分重要堤防無法有效擋水，涿州部分城區(qū)及其東部大部分區(qū)域?qū)⒈缓樗蜎]。

程曉陶提到，根據(jù)城市級(jí)別、流域重要性等因素，國家對(duì)不同的江河有專業(yè)的防洪設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，地方不能隨意提升。理論上，一個(gè)城市在規(guī)劃時(shí)，重要的基礎(chǔ)設(shè)施、居民區(qū)、工廠應(yīng)盡可能避開易澇的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。但在國內(nèi)，土地資源緊張，“人和水爭地不可避免”，導(dǎo)致一旦受淹，損失嚴(yán)重。

他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，近期華北地區(qū)的極端強(qiáng)降雨是小概率事件，為此通過修建過高標(biāo)準(zhǔn)的工程來消除風(fēng)險(xiǎn)，從經(jīng)濟(jì)上考量是不合算的，投入高，還要有專業(yè)的隊(duì)伍維護(hù)。無論從理論還是實(shí)踐上，這類高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)都無法建設(shè)非常高標(biāo)準(zhǔn)的防洪工程。

此外，多位熟悉涿州水利的受訪者表示，北拒馬河、大石河屬于中小河流，防洪體系建設(shè)以地方投資為主，地方政府想要提升行洪標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)力也是制約因素。不僅是涿州，因水利設(shè)施建設(shè)投資高，但難以給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來短期回報(bào)，導(dǎo)致不少地方政府對(duì)防洪的重要性認(rèn)識(shí)不足。

2021年7月起，海河流域遭遇持續(xù)強(qiáng)降雨，漳衛(wèi)河發(fā)生歷史罕見夏秋連汛。2022年，水利部海河水利委員會(huì)規(guī)劃計(jì)劃處處長袁軍等人在論文《完善海河流域防洪工程體系的思考——漳衛(wèi)河“21·7”洪水防御啟示》中提到，海河流域骨干堤防達(dá)標(biāo)率僅為65%，河道治理地區(qū)差異較大，泄流能力上下游不協(xié)調(diào)。部分控制性水庫帶病運(yùn)行， 洪水調(diào)蓄能力不足。此外，河道管理薄弱，因多年未行洪，河道及灘地礙洪設(shè)施影響行洪。“21·7”洪水期間，衛(wèi)河、共渠、衛(wèi)運(yùn)河等骨干行洪河道因此出現(xiàn)不同程度的阻水現(xiàn)象，增加了上游河道的防洪壓力。

該文章提到，流域內(nèi)有28處蓄滯洪區(qū)，半數(shù)以上沒有建設(shè)進(jìn)退洪控制設(shè)施、口門等工程，靠臨時(shí)扒口分洪，分洪水量、淹沒范圍、退洪時(shí)機(jī)等難以控制，一旦發(fā)生流域性大洪水，蓄滯洪區(qū)難以啟用或無法正常運(yùn)用。此外，海河流域?qū)τ诜篮榈念A(yù)防、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案能力薄弱，無法支撐有洪水的防御實(shí)戰(zhàn)。

如何完善流域防洪工程體系?袁軍等人建議，要強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃和管理，在治理上，加強(qiáng)重要河道和主要支流防洪達(dá)標(biāo)提升，完成現(xiàn)有124座病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，完善蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)和通訊預(yù)警設(shè)施建設(shè)等。

將預(yù)警轉(zhuǎn)化為行動(dòng)

在工程調(diào)控能力有限的情況下，應(yīng)對(duì)極端天氣，多位專家指出，社會(huì)要增強(qiáng)辨別風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急搶險(xiǎn)、應(yīng)急處置能力。其中，及時(shí)的預(yù)警和有效快速轉(zhuǎn)移是關(guān)鍵。

涿州洪災(zāi)中，不少蓄滯洪區(qū)的村民被洪水圍困，等待救援。據(jù)《北京青年報(bào)》8月2日?qǐng)?bào)道，7月31日上午開始，北拒馬河上游大馬村村民便接到通知，洪水會(huì)在傍晚18時(shí)到達(dá)，要求所有村民全部撤離。在相對(duì)下游的村子，到17時(shí)左右，村干部才開始在微信群發(fā)消息，通知轉(zhuǎn)移。更下游位置的沙窩村村民表示，村里通知泄洪的時(shí)間是在晚上八九點(diǎn)，沒有強(qiáng)制撤離，沒有指定安置點(diǎn)，更沒有給村民留出充足的轉(zhuǎn)移時(shí)間。

此外，有媒體報(bào)道，8月1日，保定市白溝新城附近的居民接到緊急通知要求撤離，卻排著長隊(duì)擁堵在出城的高速路收費(fèi)站口。

“這說明兩個(gè)問題：一是在應(yīng)對(duì)極端天氣的應(yīng)急管理上，不同部門間的聯(lián)動(dòng)不足;二是目前的應(yīng)急預(yù)案還不夠細(xì)化，尤其是交通部門沒有考慮在緊急撤離的情況下如何減少關(guān)卡，提高道路通行能力等現(xiàn)實(shí)問題。”北京師范大學(xué)國家安全與應(yīng)急管理學(xué)院教授、國家減災(zāi)委專家委委員楊賽霓向《中國新聞周刊》分析。她同時(shí)強(qiáng)調(diào)，面對(duì)極端天氣致災(zāi)的復(fù)雜性，任何預(yù)案都不可能覆蓋一個(gè)極端事件中的所有可能場景。在應(yīng)急處置中，另一個(gè)原則也同樣重要：給予現(xiàn)場決策一些冗余度，建立容錯(cuò)機(jī)制。

在程曉陶看來，面對(duì)極端災(zāi)害，應(yīng)急指揮體系內(nèi)部，氣象、水文、水利等各個(gè)系統(tǒng)要及時(shí)有效溝通。比如，降雨量多大、各條河流的流量是多少等，應(yīng)急指揮部門整合信息后，要迅速將災(zāi)害的嚴(yán)重程度通知給社會(huì)。

不過，張存龍?zhí)岬剑c長江流域和黃河流域的水系不同，海河流域的河流大多源短流急，從水源到下游距離短，這對(duì)極端天氣的預(yù)警機(jī)制提出極高要求——要準(zhǔn)確，還要有預(yù)見性，能提前告知下游地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)。但洪水來得太快，預(yù)見期短，可能會(huì)出現(xiàn)通知不及時(shí)的情況。

國家氣候中心主任巢清塵向《中國新聞周刊》指出，要實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的天氣預(yù)報(bào)，需要資金和很強(qiáng)的技術(shù)能力，而且要精確到較小區(qū)域尺度，“目前還做不到這么精細(xì)化”。北方城市發(fā)生這種極端暴雨的頻次較低，對(duì)于其形成規(guī)律，也缺乏相關(guān)歷史數(shù)據(jù)的積累。同時(shí)，多位專家還提醒，預(yù)警也不能過度發(fā)布，最近幾年由于頻頻發(fā)生一些突破“歷史經(jīng)驗(yàn)”的極端天氣事件，一些地區(qū)的氣象部門擔(dān)心事后追責(zé)，日常發(fā)布預(yù)警的頻次過高。這會(huì)給地方政府和公眾造成“狼來了”的感覺，不利于真正發(fā)生災(zāi)害時(shí)的動(dòng)員。

“其實(shí)這次華北暴雨的預(yù)報(bào)做得很好，北京從7月29日就對(duì)全社會(huì)發(fā)布暴雨紅色預(yù)警，最后從實(shí)況來看，無論是降雨時(shí)間、量級(jí)，還是雨會(huì)落到什么地區(qū)，都和預(yù)報(bào)吻合得非常好。”巢清塵分析說，但很多人一開始覺得雨不會(huì)下那么大，或認(rèn)為即使下雨也不至于引發(fā)洪水，導(dǎo)致受災(zāi)。

“預(yù)報(bào)預(yù)警的準(zhǔn)確很重要，但更關(guān)鍵的是，預(yù)警是否能真正轉(zhuǎn)化成人們的行動(dòng)。”楊賽霓對(duì)《中國新聞周刊》說。一方面，預(yù)警要盡可能提前發(fā)布，給撤離的人們留出更多反應(yīng)時(shí)間;另一方面，預(yù)警不能只限于氣象信息，比如某地平均日降水量超過了300毫米，老百姓不知道這到底意味著什么。“預(yù)警如果能告訴人們水大概會(huì)淹到多高，住在這個(gè)地區(qū)的人立刻就有概念了”。

人們以往對(duì)極端天氣的“常識(shí)性”理解正在不斷被打破。因此，楊賽霓建議，面對(duì)極端天氣，發(fā)布的預(yù)警本身也不能再限于單純氣象因子強(qiáng)度的預(yù)警，而應(yīng)該是“基于承災(zāi)對(duì)象”的預(yù)警。比如，對(duì)當(dāng)?shù)亟煌ā⑼ㄓ嵑碗娏υO(shè)施影響幾何?對(duì)具體某個(gè)地區(qū)的哪些人群有多大影響?農(nóng)田受損情況如何?人們只有知道這些信息，才有更多預(yù)先行動(dòng)的依據(jù)，做更充分且適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)備。

程曉陶分析說，涿州如果在通知蓄滯洪區(qū)民眾轉(zhuǎn)移時(shí)，告訴大家，北拒馬河上游洪峰流量達(dá)到6000多毫米/秒，是“7·21”的兩倍多，可能大家的警覺性會(huì)不一樣。此外，他補(bǔ)充，日本在向公眾發(fā)布災(zāi)害預(yù)警時(shí)，還會(huì)制作避難轉(zhuǎn)移圖，細(xì)致到告訴人們，如果當(dāng)?shù)乇谎停撊ツ膫€(gè)避難所，一些路會(huì)被淹，走哪條路更安全。這些都需要提前規(guī)劃，甚至在日常公布給大眾去學(xué)習(xí)，但國內(nèi)在這一點(diǎn)上目前還沒有這么精細(xì)。

楊賽霓認(rèn)為，當(dāng)面臨極端暴雨洪水時(shí)，與城市相比，大量分散性的山區(qū)農(nóng)村地區(qū)更難迅速組織起力量，進(jìn)行應(yīng)急處置。一方面，因?yàn)檗r(nóng)村人口相對(duì)不集中，且缺乏資源;另一方面，很多山區(qū)農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)以老人、小孩為主，處置和救助難度大。在她看來，山區(qū)和城市不同，從應(yīng)急管理角度，必須一地一策，制定差異化的策略。對(duì)山區(qū)而言，及時(shí)的提前撤離才能把受災(zāi)損失降到最小。

本次洪災(zāi)中，在很多山區(qū)，突出的一個(gè)問題是撤離、轉(zhuǎn)移安置過程的處置混亂。“是否有合適的轉(zhuǎn)移安置點(diǎn)，有沒有提前對(duì)安置點(diǎn)做好資源評(píng)估、及時(shí)維護(hù)，這些涉及到資金和資源，需要預(yù)先做好儲(chǔ)備。”楊賽霓說。她強(qiáng)調(diào)，對(duì)資源不足的山區(qū)而言，如何更好用好社會(huì)力量也很重要。面對(duì)極端天氣引發(fā)的大災(zāi)，關(guān)鍵時(shí)刻，基層應(yīng)急的跨地區(qū)幫扶能否有效啟動(dòng)?

8月1日起，公羊、藍(lán)天等多支救援隊(duì)收到涿州市政府的請(qǐng)求支援函。但當(dāng)天，有報(bào)道稱，多個(gè)民間救援隊(duì)因沒有邀請(qǐng)函，無法即刻前往災(zāi)區(qū)，引發(fā)爭議。此外，外地救援人員因不熟悉地形及水域情況，再加上通訊中斷，無法與被困人員取得聯(lián)系。相關(guān)專家認(rèn)為，這背后的核心問題，仍在于地方應(yīng)急管理體系的機(jī)動(dòng)性不夠，應(yīng)急方案不夠細(xì)致。例如，現(xiàn)場受災(zāi)數(shù)據(jù)如何統(tǒng)計(jì)收集，社會(huì)救援力量由誰調(diào)度，流程如何機(jī)動(dòng)調(diào)整等，都需要提前設(shè)置和演習(xí)，這是應(yīng)急指揮體系中非常重要的一環(huán)。

前述熟悉涿州水利的人士復(fù)盤此次洪災(zāi)后建議，在蓄滯洪區(qū)的村莊中，未來政府至少可以放置一些逃生器材。“政府可以買一些玻璃鋼船等，不用太貴重，平時(shí)由各村委會(huì)維護(hù)，當(dāng)一些人被洪水圍困時(shí)，當(dāng)?shù)厝丝梢园迅嗍芾д吒斓鼐瘸鰜怼?rdquo;

據(jù)報(bào)道，2022年7月19日，涿州市防汛抗旱指揮部曾開展防汛應(yīng)急救援演練，應(yīng)急管理局、水利局、氣象局、公安局等多部門參與。演練設(shè)定了全市普降大到暴雨，氣象臺(tái)發(fā)布暴雨紅色預(yù)警信號(hào)，拒馬河水位持續(xù)上漲，拒馬河堤防隨時(shí)可能出現(xiàn)險(xiǎn)情的情境，讓各部門模擬從信息報(bào)送、應(yīng)急預(yù)判、預(yù)警和群眾轉(zhuǎn)移等關(guān)鍵流程。當(dāng)?shù)胤Q，各部門密切配合，演練在規(guī)定時(shí)間完成，“演練達(dá)到預(yù)期效果”。

程曉陶提到，目前國內(nèi)應(yīng)對(duì)洪水的演練水平較低，預(yù)案的可操作性、針對(duì)性不足，不同部門要求不同，演練效果也不一樣，距離真正的實(shí)戰(zhàn)還有差距。

城市如何提升韌性?

如果將時(shí)間尺度進(jìn)一步拉長來看，本次華北創(chuàng)紀(jì)錄暴雨一定不會(huì)是最后一次。

巢清塵現(xiàn)任國際全球氣候觀測系統(tǒng)研究組聯(lián)合主席，她對(duì)《中國新聞周刊》說，氣象數(shù)據(jù)的長期監(jiān)測顯示，本世紀(jì)以來，全國總體的極端降雨的頻次、強(qiáng)度都在不斷增加，尤其是一些暴雨級(jí)別的降水，近年來有北擴(kuò)的趨勢。“而且這次華北暴雨，不僅和副高北抬有關(guān)，還與‘杜蘇芮’臺(tái)風(fēng)的北上關(guān)系密切。最近幾年我們發(fā)現(xiàn)，在全球氣候變化大背景下，臺(tái)風(fēng)北上的趨勢比以往更明顯，這進(jìn)一步加劇了北方城市遭遇暴雨的概率。”她解釋說。

缺乏應(yīng)對(duì)暴雨洪災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的北方城市，如何在下一次洪水到來時(shí)避免陷入癱瘓?

無論國內(nèi)外，韌性城市被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)極端天氣風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。為應(yīng)對(duì)極端天氣，北京、上海、深圳、南京等地都將韌性城市建設(shè)列入政府工作報(bào)告或納入城市總體規(guī)劃。此外，韌性城市建設(shè)也被寫入“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要。

本次華北暴雨中，基礎(chǔ)設(shè)施在面對(duì)極端天氣時(shí)的脆弱性暴露無遺。電力、供水、交通、通訊，這些都是一個(gè)城市和村莊的生命線系統(tǒng)，一旦這些系統(tǒng)因?yàn)?zāi)癱瘓，居民生活將陷入極大困境。此輪暴雨中，北京市自來水集團(tuán)門頭溝城子水廠的擋水墻被沖垮，配水機(jī)房進(jìn)水，全廠停水，影響了門頭溝區(qū)約15萬戶正常供水。北京西南部山區(qū)內(nèi)的道路由于大多被山洪以及隨之而來的泥石流和塌方?jīng)_垮，鐵軌懸空。門頭溝雁翅鎮(zhèn)的幾十位村民沿著清末的老鐵軌，在步行幾十公里后方走出大山。涿州市全域一度斷水?dāng)嚯姡瑴S為“孤島”。

相較南方地區(qū)，很多北方城市的基礎(chǔ)設(shè)施在應(yīng)對(duì)這種極端暴雨及其引發(fā)的內(nèi)澇、洪水等方面更加薄弱。前述熟悉涿州市水利的人士曾去江淮地區(qū)一些城市調(diào)研，他注意到，當(dāng)?shù)貢?huì)將通訊塔下的機(jī)房、供電的變壓器等設(shè)置在距地面一定高度，但華北地區(qū)很少有地方這么做。

專家分析說，一方面，是因?yàn)楸狈缴儆辏娏υO(shè)施在選址時(shí)參照的技術(shù)指標(biāo)對(duì)于防洪考慮得并不充分;另一方面，也是出于成本考慮，離主干道路越近、地勢越低，建造成本越低，但洪水到來時(shí)也就更容易被淹。與電力設(shè)施不同，通訊塔一般建立在具有一定高度的山坡上，如果暴雨之后出現(xiàn)滑坡和山體崩塌，通訊設(shè)施比電力設(shè)施更脆弱。從防災(zāi)角度考慮，應(yīng)盡可能沿山坡多建幾座塔站，留出一定冗余。

在交通方面，研究基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急管理的楊賽霓提到，一座十年前設(shè)計(jì)的橋梁滿足“50年一遇”的設(shè)防水平，是基于當(dāng)時(shí)的歷史數(shù)據(jù)測算得出的標(biāo)準(zhǔn)。如果加入最近幾年的數(shù)據(jù)后，可能十年前的“50年一遇”只相當(dāng)于現(xiàn)在的“20年一遇”。

為了提高城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)極端天氣的適應(yīng)性，楊賽霓建議，當(dāng)下迫切需要去重新評(píng)估氣候變化帶來的極端暴雨場景下，部分高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施可能面臨的沖擊，現(xiàn)有的設(shè)防水平是否需要升級(jí)和更新。“首先要做的工作就是大范圍的核查，看看已有設(shè)施設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的缺口有多大，這涉及到巨大的工作量，技術(shù)強(qiáng)度也很大，但這件事現(xiàn)在必須去做。”

在楊賽霓看來，基礎(chǔ)設(shè)施的氣候適應(yīng)性改造，核心難點(diǎn)還是那個(gè)老話題：錢。世界資源研究所聯(lián)合國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心等機(jī)構(gòu)在2021年發(fā)布的《加速氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)》報(bào)告中指出，當(dāng)前中國氣候韌性基建面臨嚴(yán)重的資金供需不匹配問題，未來五年內(nèi)年均需要彌補(bǔ)近5000億元的資金缺口。

楊賽霓認(rèn)為，當(dāng)下不可能把所有標(biāo)準(zhǔn)不夠的基礎(chǔ)設(shè)施都推倒重來。因此，在更新時(shí)，需要基于氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做一個(gè)優(yōu)先級(jí)排序，優(yōu)先投資一些設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)差距大，同時(shí)極端天氣風(fēng)險(xiǎn)最高的區(qū)域，而且這種評(píng)估必須要面向未來。

近些年，國內(nèi)也在要求基建項(xiàng)目要做氣候可行性論證，尤其是一些涉及到城市安全的重大規(guī)劃和重點(diǎn)工程。但巢清塵指出，目前的論證更多圍繞著歷史觀測數(shù)據(jù)，沒有考慮到對(duì)未來極端天氣的預(yù)測情況。此外，多部門間系統(tǒng)性聯(lián)動(dòng)還不夠，很多時(shí)候只停留在文件上。“一般都是部分城市遇到這種極端天氣災(zāi)害之后，會(huì)強(qiáng)化這方面的意識(shí)，然后零星做一些基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作，但過幾年后，因?yàn)橐恢睕]有發(fā)生較大的災(zāi)害，又懈怠了。”

對(duì)于韌性城市建設(shè)，地方是選擇短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是長期適應(yīng)氣候變化，需要決策者進(jìn)行復(fù)雜的權(quán)衡。楊賽霓提到，韌性城市是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，成本很高，每個(gè)城市應(yīng)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)能力和發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行建設(shè)。

程曉陶認(rèn)為，提高城市的韌性，不只與地方政府有關(guān)，每一個(gè)承災(zāi)體也要有更強(qiáng)的危險(xiǎn)感知和應(yīng)急處理能力。“韌性主要是對(duì)承災(zāi)體來說的。” 程曉陶強(qiáng)調(diào)。他認(rèn)為，如果承災(zāi)體自己有更強(qiáng)的應(yīng)急處置、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)的能力，知道災(zāi)害什么時(shí)間會(huì)來、危險(xiǎn)有多大、能提前采取哪些相應(yīng)的規(guī)避措施，就可以有效減少損失。“每個(gè)人、每個(gè)系統(tǒng)都要去思考這個(gè)問題，因?yàn)槊總€(gè)承災(zāi)體都不一樣。”

在楊賽霓的理解中，韌性城市的內(nèi)涵包括四個(gè)層面：一是“頂?shù)米?rdquo;，基礎(chǔ)設(shè)施的抗沖擊能力強(qiáng);二是“能減輕”，一旦遇到罕見的極端天氣事件，能通過較細(xì)化的應(yīng)急預(yù)案和高效有序的備災(zāi)和應(yīng)急響應(yīng)體系等方式，及時(shí)撤離、轉(zhuǎn)移和安置民眾，盡可能減輕災(zāi)害帶來的后果;三是“快速恢復(fù)”，即使電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施受損，也能有很好的搶修能力，應(yīng)急電力、通訊設(shè)備充足，生命線系統(tǒng)恢復(fù)速度快。

最后是“自我適應(yīng)”，也是韌性城市最重要的內(nèi)核。楊賽霓指出，現(xiàn)在每個(gè)城市都要對(duì)歷次極端天氣事件進(jìn)行復(fù)盤和反思，“不僅是國內(nèi)的案例，還有國外的案例”，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷去自我適應(yīng)和改進(jìn)。

“至少對(duì)涿州而言，這次洪水過后，應(yīng)該對(duì)整個(gè)城市做一次與氣候適應(yīng)相關(guān)的全面體檢，結(jié)合未來的趨勢預(yù)測，看看還有哪些防洪設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，如何更好地重建。”巢清塵建議。